قانون‌گذاری در لبه تکنولوژی؛ تحلیلی بر تغییرات سیاست‌های کریپتو در آمریکا

قانون‌گذاری در دوره بایدن: شفافیت یا سلاخی کسب‌وکارهای کریپتو

در آغاز دوره ریاست‌جمهوری جو بایدن، دولت آمریکا به ویژه کمیسیون بورس و اوراق بهادار (SEC)، توجه ویژه‌ای به اعمال کنترل و نظارت گسترده بر بازار دارایی‌های دیجیتال و صرافی‌های رمزارزی معطوف داشت. در شرایطی که خلاهای جدی قانونی در حوزه ارزهای دیجیتال وجود داشت، نهادهای دولتی تلاش کردند تا از این فضا، بهره‌برداری کرده و چارچوب‌های قانونی‌ای تدوین کنند که پروژه‌های کریپتویی، صرافی‌های متمرکز و غیرمتمرکز و سایر بازیگران این صنعت را زیر نظارت مستقیم دولت و به ویژه SEC قرار دهند.

موج نخست اقدامات نظارتی، عمدتا با هدف توسعه قوانین و مقرراتی صورت گرفت که امکان گسترش مفاهیم سنتی بازارهای مالی به پروژه‌های کریپتویی را فراهم می‌کرد. در این راستا، یکی از مهم‌ترین تلاش‌های SEC، اصلاح قانون Rule 3b‑۱۶ بود؛ اصلاحی که تلاش می‌کرد تعریف صرافی را به گونه‌ای گسترش دهد که حتی پلتفرم‌های غیرمتمرکز دیفای را نیز شامل شود. در صورت موفقیت این طرح، چنین پروژه‌هایی مجبور به پیروی از قوانین نهادهای مالی سنتی از جمله قوانین ثبت، گزارش‌دهی و رعایت استانداردهای ضدپول‌شویی می‌شدند. بااین‌حال، این اتفاق هرگز رخ نداد.

ورود گری گنسلر و اقدامات سخت‌گیرانه علیه پروژه‌های کریپتویی

در گام بعد، یعنی از زمانی که گری گنسلر در راس کمیسیون بورس و اوراق بهادار ایالات متحده (SEC) قرار گرفت، رویکرد این نهاد نسبت به صنعت ارزهای دیجیتال، سخت‌گیرانه‌تر و تهاجمی‌تر از گذشته شد. تنها در دوره ریاست او، بیش از ۱۲۵ مورد اقدام قانونی علیه پروژه‌های مرتبط با رمزارزها ثبت شد؛ این در حالی است که در کل دوران ریاست پیشین SEC، تنها حدود ۷۰ شکایت ثبت شده بود. همچنین به صورت کلی، بین سال‌های ۲۰۱۳ تا ۲۰۲۴، در مجموع ۲۰۷ شکایت مرتبط با حوزه کریپتو به ثبت رسید که بیش از نیمی از آن‌ها در دوره گنسلر رخ داد.

برخی از این شکایات در راستای مبارزه با فساد و سومدیریت در صنعت دارایی‌های دیجیتال قابل دفاع بودند. برای مثال، ورشکستگی صرافی FTX به مدیریت سم بنکمن-فراید و نیز پرونده Terraform Labs و Do Kwon، از جمله اقداماتی بودند که از سوی بسیاری از ناظران، موجه ارزیابی شدند. بااین‌حال، سایر پرونده‌ها مانند دعوی حقوقی علیه ریپل لبز (Ripple Labs) به دلیل عرضه توکن XRP به عنوان اوراق بهادار ثبت نشده، شکایت از صرافی کوین بیس به اتهام ایفای نقش در تسویه‌حساب توکن‌های ثبت نشده و پیگرد حقوقی بایننس و مدیرعامل وقت آن، چانگ‌پنگ ژائو، به دلیل نقض مقررات ضدپول‌شویی، همگی در دوره گنسلر مطرح و پیگیری شدند و همچنان تا اوایل سال ۲۰۲۵ در جریان بودند.

از سوی دیگر، گری گنسلر بارها در اظهارنظرهای رسمی و در شبکه‌های اجتماعی، از جمله توییتر با اشاره به آزمون هاوی (Howey Test)، اظهار داشت که بخش بزرگی از توکن‌های دیجیتال، مخصوصا آن‌هایی که از طریق عرضه اولیه توکن (ICO) یا روش‌های مشابه منتشر می‌شوند، در واقع اوراق بهادار محسوب می‌شوند و باید تحت نظارت مستقیم SEC قرار گیرند. او همچنین معتقد بود که چارچوب‌های قانونی موجود در قوانین بورس و اوراق بهادار برای تنظیم فعالیت‌های حوزه ارزهای دیجیتال و صرافی‌های آن کفایت می‌کند و نیازی به تصویب قوانین جدید نیست.

در واقع، گنسلر بر این باور بود که ارزهای دیجیتال یا باید به عنوان اوراق بهادار در بورس و زیر نظارت کمیسیون بورس و اوراق بهادار آمریکا (SEC) ثبت شوند یا به عنوان کالا در بورس کالا و تحت نظارت کمیسیون معاملات آتی کالا (CFTC) قرار گیرند. اما این تقسیم‌بندی دوگانه، با ماهیت چندوجهی ارزهای دیجیتال که هم به عنوان ابزار سرمایه‌گذاری و هم به عنوان وسیله مبادله و پرداخت استفاده می‌شوند تناسب ندارد. بنابراین، اعمال این سیاست در عمل قابل تحقق و پاسخگو به واقعیت‌های بازار ارزهای دیجیتال نیست.

از این رو به دلیل این مواضع، بسیاری از فعالان صنعت کریپتو، سرمایه‌گذاران نهادی و چهره‌های تاثیرگذار حوزه دارایی‌های دیجیتال، نگران اثرات بازدارنده و غیرشفاف این سیاست‌ها بر نوآوری، جذب سرمایه و مشارکت بازار بودند. در نهایت، نارضایتی گسترده از رویکرد SEC تحت رهبری گنسلر باعث شد تا بسیاری از این فعالان حوزه کریپتو، در انتخابات ریاست‌جمهوری ۲۰۲۵ به سمت حمایت از دونالد ترامپ متمایل شوند؛ زیرا او با بررسی این موضوع که سیاست بسته نمی‌تواند جلوی کریپتو را بگیرد، شروع به حمایت از کسب‌وکارهای دیجیتال در کمپین‌های انتخاباتی خود کرد که در نهایت تبدیل به یکی از عوامل پیروزی او در انتخابات ریاست‌جمهوری آمریکا شد.

قانون‌گذاری در دوره ترامپ: حمایت و قانون‌گذاری شفاف

با تحلیف ریاست جمهوری دونالد ترامپ در ۲۰ ژانویه ۲۰۲۵ (۱ بهمن ۱۴۰۳)، حوزه قانون‌گذاری ارزهای دیجیتال در آمریکا وارد فصل تازه‌ای شد. ترامپ ابتدا در ترکیب تیم اجرائی خود، دو انتصاب کلیدی برای حوزه رمزارزها انجام داد:

• ابتدا دیوید ساکس، از بنیان‌گذاران اولیه پی‌پال و بنیان‌گذار Craft Ventures، به عنوان مشاور ویژه هوش مصنوعی و رمزارز منصوب شد و با لقب سزار کریپتو، رهبری کارگروه دیجیتال را بر عهده گرفت.
• سپس پال اتکینز، کمیسر سابق SEC در دولت جورج دبلیو بوش، پس از تایید مجلس سنا، در ۲۱ آوریل ۲۰۲۵ (۱ اردیبهشت ۱۴۰۴) به عنوان رئیس جدید کمیسیون بورس و اوراق بهادار سوگند یاد کرد. رویکرد او مبنی بر مقررات سبک‌تر و تسهیل نوآوری به ویژه برای کسب‌وکارهای رمزارزی، امیدهای تازه‌ای ایجاد کرده است.

افزون‌بر این، رئیس جمهور آمریکا تنها سه روز پس از مراسم تحلیف و در ۲۳ ژانویه ۲۰۲۵ (۴ بهمن ۱۴۰۳)، دستور اجرایی تقویت رهبری آمریکا در فناوری مالی دیجیتال را صادر کرد. این فرمان با لغو کامل سند EO 14067 و اعلام حمایت مسئولانه از رشد بلاکچین، رمزارزها و استیبل کوین‌ها، بستر مقرراتی جدیدی تعریف نمود. از مهم‌ترین بندهای این سند می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

• ایجاد کارگروه بازار دارایی‌های دیجیتال در ساختار شورای اقتصادی آمریکا که با عضویت روسای SEC و CFTC، وزیر خزانه‌داری و دیگر مقام‌های بلندپایه تشکیل شد. این کارگروه ملزم به تهیه گزارش ۱۸۰ روزه برای پیشنهاد چارچوب قانونی فدرال در حوزه ارزهای دیجیتال است.
• هرگونه اقدامی برای توسعه یا انتشار توکن CBDC (توکن بانک مرکزی) در داخل یا خارج از مرزهای آمریکا ممنوع است.
• تاکید بر شفافیت، تصمیم‌گیری فناوری‌محور و حمایت از دسترسی عادلانه شهروندان به شبکه‌های بلاکچین.

از طرفی، پیش از ریاست پال اتکینز بر SEC، مارک اویدا (Mark Uyeda) به عنوان سرپرست موقت SEC در ۲۱ ژانویه ۲۰۲۵ (۲ بهمن ۱۴۰۳)، تیم Crypto  ۲.۰ را برای تدوین مقررات پیشگیرانه و منسجم رمزارزها تشکیل داد تا از روند قانون‌گذاری دیرهنگام، جلوگیری نماید. به‌علاوه، در راستای هماهنگی با سیاست‌های نوین، کمیسیون حسابداری SEC در ۲۳ ژانویه (۴ بهمن ۱۴۰۳)، سند SAB 122 را منتشر کرد که دستورالعمل پیشین (SAB 121) را در زمینه شناسایی و نگهداری دارایی‌های رمزارزی، باطل و چارچوب جدیدی برای گزارش‌دهی وضعیت ریسک در حوزه ارزهای دیجیتال تعیین کرد.

در همین زمان، قطع‌نامه‌ی مشترک H.J.Res.25 در تاریخ ۲۱ ژانویه ۲۰۲۵ (۲ بهمن ۱۴۰۳) ارائه شد تا مقررات بحث‌برانگیز گزارش درآمد ناخالص (Gross Proceeds Reporting) که از سوی اداره مالیات آمریکا (IRS) در تاریخ ۳۰ دسامبر ۲۰۲۴ (۱۰ دی ۱۴۰۳) صادر شده بود، لغو گردد. این مقررات که در دوره گنسلر صادر شده بود، فعالان حوزه دیفای را موظف می‌کرد معاملات خود را به‌صورت جزئی به سازمان مالیات گزارش دهند؛ امری که با واکنش گسترده و مخالفت‌های جدی از سوی جامعه بلاکچین و قانون‌گذاران حامی نوآوری مواجه شد.

از سوی دیگر، در قالب سیاست‌های حمایت‌گرایانه دولت آمریکا، ترامپ با صدور دستورهای اجرایی و اعمال فشار بر جروم پاول و فدرال رزرو، بر حفظ و گسترش دسترسی بانک‌ها به ارائه خدمات به کسب‌وکارها و کاربران کریپتو تاکید کرد. از این رو، فدرال رزرو با لغو راهنمایی‌های محدودکننده در آوریل ۲۰۲۵ (اردیبهشت ۱۴۰۴)، مسیر را برای نوآوری بانکی در حوزه ارزهای دیجیتال هموار ساخت. این موضوع موجب کاهش شکاف تاریخی میان موسسات مالی سنتی و حوزه کریپتو شد و اعتماد سرمایه‌گذاران نهادی را برای ورود گسترده‌تر به بازار ارزهای دیجیتال تقویت کرد.

قانون‌گذاری شفاف در کریپتو

مسئله اصلی حوزه دارایی‌های دیجیتال، فقدان یک چارچوب قانونی جامع و منسجم برای تعریف، طبقه‌بندی و پشتیبانی از تمام انواع توکن‌ها و دارایی‌های مبتنی بر فناوری بلاکچین است. در دوره بایدن گری گنسلر رییس SEC با رویکرد قانون‌گذاری از طریق اجرا، سعی کرد با تکیه بر اختیارات موجود SEC بسیاری از پروژه‌های کریپتو را تحت پوشش قوانین سنتی اوراق بهادار قرار دهد و ضرورت تصویب قوانین جدید را کم‌رنگ نشان دهد.

بااین‌وجود، با تغییر دولت و روی کار آمدن ترامپ، دو طرح مهم برای پر کردن این خلا ارائه شد:

• لایحه بازار دارایی دیجیتال شفاف (CLARITY Act of 2025): در تاریخ ۷ ژوئیه ۲۰۲۵ (۱۶ تیر ۱۴۰۴)، مجلس نمایندگان آمریکا، پیش‌نویس لایحه بازار دارایی دیجیتال شفاف که از آغاز ریاست جمهوری ترامپ، پیشنهاد شده بود را به تصویب رساند؛ اما این طرح هنوز در مسیر بررسی سنا قرار دارد. این لایحه با هدف کاهش ابهام‌های نظارتی و ایجاد چارچوبی عملکردمحور برای دارایی‌های دیجیتال، معیارهای دقیقی جهت طبقه‌بندی توکن‌ها بر اساس کارکرد و میزان تمرکززدایی تعریف می‌کند. علاوه‌بر این، مسئولیت‌های نظارتی مربوط به بازار رمزارزها بین کمیسیون بورس و اوراق بهادار (SEC) و کمیسیون معاملات آتی کالا (CFTC) تقسیم شده و مقررات مشخصی برای پروتکل‌های غیرمتمرکز، خدمات نگهداری (Custody) و استیبل کوین‌ها تدوین می‌گردد تا روند فعالیت بازیگران این حوزه شفاف و قانون‌مند شود.
• قانون راهبردی نوآوری ملی در استیبل کوین‌های پرداختی (GENIUS Act): در ۱۸ ژوئیه ۲۰۲۵ (۲۷ تیر ۱۴۰۴)، رئیس‌جمهور آمریکا قانون GENIUS را به امضا رساند که نخستین چارچوب رسمی فدرال برای انتشار استیبل کوین‌ها در آمریکا محسوب می‌شود. براساس این قانون، فقط بانک‌های تجاری، اتحادیه‌های اعتباری تحت نظارت فدرال یا ایالتی و موسسات مالی خارجی که نظارتشان با قوانین آمریکا هم‌سطح است، می‌توانند استیبل کوین صادر کنند.
  صادرکنندگان موظف‌اند معادل کامل توکن‌های عرضه شده را به صورت ذخایر نقدی یا دارایی‌های بسیار نقدشونده نگه دارند، گزارش ترکیب این ذخایر را ماهانه و با تایید حسابرس مستقل، منتشر کرده و از هرگونه تبلیغات گمراه‌کننده پرهیز کنند. دارندگان استیبل کوین در فرآیند ورشکستگی اولویت دریافت مطالبات دارند. همچنین، نظارت مشترک فدرال و ایالتی بر عملکرد صادرکنندگان برقرار شده تا ثبات، شفافیت و انطباق قانونی در بازار استیبل‌کوین‌های دلاری تضمین شود.

این مقررات در حقیقت جایگزینی هوشمندانه برای رویکردهای پراکنده و گاه سردرگم‌کننده‌ای است که گری گنسلر در پیش گرفته بود و تلاش داشت کسب‌وکارها و پروژه‌های کریپتو را در قالب سنتی بازارهای مالی جا دهد. با تصویب این قوانین، به‌جای تصمیم‌گیری‌های سلیقه‌ای و مبتنی بر بخش‌نامه، چارچوبی نوین، منطبق با فناوری بلاکچین و متناسب با ساختار مخصوص دارایی‌های دیجیتال ایجاد می‌شود. بدین‌ترتیب پس از سال‌ها خلا قانونی، سرانجام ضوابطی شفاف، معتبر و پایدار برای فعالیت در این حوزه فراهم می‌آید. افزون‌بر این، با تعریف دقیق وظایف کمیسیون بورس و اوراق بهادار (SEC) و کمیسیون معاملات آتی کالا (CFTC)، مشخص می‌شود کدام نهاد صلاحیت قانون‌گذاری و رسیدگی به پرونده‌های مرتبط با ارزهای دیجیتال را دارد و نظارت بر این بازار به شکلی یکپارچه و قانون‌مند صورت می‌گیرد.

علاوه‌بر تلاش برای تدوین قوانین شفاف و نوآورانه، دولت ترامپ با رویکردی حامیانه نسبت به دارایی‌های دیجیتال، در تاریخ ۱۴ مارس ۲۰۲۵ (۲۴ اسفند ۱۴۰۳)، لایحه‌ای تحت عنوان H.R. ۲۱۱۲ را به مجلس نمایندگان ارائه کرد. هدف این لایحه، به رسمیت شناختن و قانونی کردن ذخایر ملی مبتنی بر ارزهای دیجیتال، به ویژه بیت کوین در ساختار مالی دولت فدرال است. این اقدام در واکنش به بحران بدهی ۳۶ هزار میلیارد دلاری آمریکا مطرح شده و با واکنش‌های متفاوتی از سوی کارشناسان اقتصادی، قانون‌گذاران و فعالان بازار روبه‌رو شده است. در حالی که برخی آن را گامی جسورانه در جهت تثبیت نقش رمزارزها در اقتصاد ملی می‌دانند، دیگران نسبت به پیامدهای نوسانات قیمت بیت کوین و وابستگی ذخایر کشور به یک دارایی پرریسک هشدار داده‌اند.

بااین‌حال، در صورت تصویب نهایی، این لایحه می‌تواند آمریکا را به نخستین کشوری تبدیل کند که دارایی‌های دیجیتال، به‌ویژه بیت کوین را به عنوان بخشی از ذخایر رسمی ملی به رسمیت می‌شناسد؛ اقدامی تاریخی که جایگاه رمزارزها را در نظام مالی جهان دگرگون خواهد کرد.

جمع بندی

در نهایت، با نگاهی به روند سیاست‌گذاری در حوزه دارایی‌های دیجیتال در آمریکا، رویکرد دوره‌ی ریاست‌جمهوری بایدن اغلب بر اساس تفسیرهای اجرایی و برخوردهای قضایی توسط نهادهایی همچون کمیسیون بورس و اوراق بهادار (SEC) به‌ویژه تحت مدیریت گری گنسلر صورت گرفت. این موضوع، به دلیل نبود چارچوب قانونی مشخص، موجب سردرگمی فعالان بازار، خروج سرمایه و حتی مهاجرت پروژه‌های نوآورانه به کشورهای دارای قوانین شفاف‌تر شد.

در مقابل در دوره‌ی ریاست‌جمهوری ترامپ، به ویژه با حمایت اکثریت جمهوری‌خواه در مجلس نمایندگان، حرکت به سوی تدوین قوانین شفاف، قابل پیش‌بینی و سازگار با ماهیت فناوری بلاکچین آغاز شد. لوایحی مانند CLARITY Act و Genius Act، نمونه‌هایی روشن از این تغییر رویکرد هستند. این اقدامات به روشن شدن محدوده مسئولیت نهادهای نظارتی مانند SEC و CFTC کمک می‌کنند و چشم‌انداز روشنی از آینده قانون‌گذاری و توسعه بازار کریپتو در آمریکا ارائه می‌دهند.

در مجموع، رویکرد جمهوری‌خواهان و دولت ترامپ به سمت قانون‌گذاری اصول‌مند و همگام با نوآوری‌های فناورانه است؛ مسیری که می‌تواند پایه‌گذار یک بازار کریپتوی رقابتی، ایمن و قانونی در ایالات متحده باشد.